关于推进城乡一体化的思考

时间:2009-11-24 编辑: 手机版
       我国有百分之八十的人口在,缩小城乡差别、加速城乡一体化,不仅是广大农民的迫切要求,而且是推动国民快速的重大举措,是实践“三个代表”重要思想的具体体现。作为一名基层领导干部,我结合近几年的工作实践,就加速城乡一体化的有利条件、障碍因素、工作措施,谈一些粗浅看法。

    一、加速城乡一体化的条件

    回顾改革开放二十多年来的农村发展,大致经历了三个阶段:家庭联产承包责任制的实施,使广大农民实现了“分田到户、耕者有田”;乡镇的崛起,使一部分农民实现了“洗脚上岸、开店进厂”;小城镇的发展,使一部分农民实现了“离土经商、进城脱贫”。现阶段的农村发展,主要依靠的是小城镇的聚集力量、带动功能和辐射效应,小城镇已经成为城市和农村的融汇处、和农业的对接点、城镇化和工业化的助推器。但我国城镇化发展水平还相对滞后,约为37.6%,远远低于世界平均45%的水平,更落后于发达国家。随着改革开放的不断深入、经济结构的加快调整,加速城乡一体化面临着良好形势和难得机遇。

    1、经济体制改革的深入为推进城乡一体化提供了广阔空间。县域经济以民营经济为主,是发展市场经济的客观要求,这项改革自十五届四中全会提出实施以来,取得了明显成效。随着发展领域的放开、投资身份的打破,一些城镇居民陆续下乡开发资源、治山治水,许多农村群众纷纷进镇造城、务工经商,城乡联动、工农互补的趋势越来越明显。经济体制改革的深化,尤其是民营经济的发展,拆除了城镇与农村发展的“围墙”,为各类市场主体投资置业提供了广阔舞台,为城乡经济的交流融合疏通了宽敞渠道。

    2、公司制农业的发展为推进城乡一体化提供了对接载体。公司制农业是传统农业向农业转变的必然趋势。这种以农业公司为主导,以广大农民为主体,以市场需求为导向,以资本营运为纽带,集产供销、贸工农、农科教一体化的生产组织形式在农村的实践,不仅可以有效地推动农业结构调整,而且有利于加速城乡一体化。一是公司制农业的发展,使农民认识到不仅可以从事种植业或养殖业,而且可以通过自办或入股农业公司成为企业股东,还可以通过务上或经商而成为农业工人。这就有力地促进了农业劳动力的分工重组。二是通过农业公司这个龙头,将生产、流通和市场紧密衔接为一个整体,引导劳动力、资本、技术等生产要素优化配置,实行区域化布局、专业化生产、规模化经营,加速了产品向城镇销售、产业向城镇集中、农民向城镇转移。三是农业公司的发展离不开城镇这个载体,它的创办和发展必然会扩大城镇规模、增加城镇消费、繁荣城镇经济。可以预见,公司制农业作为现代农业的发展方向,必将加速城乡一体化的进程。

    3、“打工经济”的兴起为推进城乡一体化提供了有利条件。人多地少、劳力过剩,是农村不容回避的现实。据测算,我国农村目前进入非农产业和流动就业的农民将近2亿,未来20年内每年将有1.2亿至1.8亿剩余劳力。为缓解就业压力,各地都把“打工经济”作为推动经济发展的一项重大举措来抓,制订有关政策,强化引导服务,组织农村剩余劳力有序向城镇流动。一方面,打工者离开土地进城务工,在获得收入、增长见识的同时,增加了城市容量,扩大了城市规模,促进了城镇经济的繁荣和发展。另一方面,离土人员的增加,必然使守土人员减少,扩大人均拥有资源,提高劳动生产率,从而实现农民增收。无论是离土农民创业,还是守土农民增收,都有利于缩小城乡差别,加速城乡一体化。

    4、实现共同富裕为推进城乡一体化提供了政策保障。缩小贫富差距,实现共同富裕,是主义的本质要求,是“三个代表”重要思想的重要。当前,农民收入水平与城镇居民相比仍有很大差距。对此,从中央到地方、各级政府都非常重视,着力从政策等方面重点向贫困地区倾斜,扶持广大农民脱贫致富奔小康。比如,在投资方面,通过增发国债、提供信贷、安排项目等途径,支持贫困地区加快基础设施建设、推进结构调整、发展小城镇;在扶贫方面,通过加大财政转移支付、领导包保、结对帮扶、整体搬迁等措施,改善困难群众的生产生活条件;在社会保障方面,通过提高下岗、失业、最低生活保障标准,增加弱势群体的收入。同时,粮棉油等供应市场的放开、房地市场的培育、劳动力市场的发展,也为农民进城提供了衣食、住房、就业等方面的条件。随着这些政策措施的实施,将进一步加快农村发展,促进农民进城,加速城乡一体化。

    综上所述,推进城乡一体化,条件基本具备,时机逐步成熟。因此,必须高度重视,认真,积极实施。

    二、推进城乡一体化的障碍解剖

    目前,推进城乡一体化还存在一些障碍因素,主要表现在四个方面:

    (一)思想观念落后,城乡之间的“鸿沟”需要逾越。作为地方经济社会发展的决策者和组织者,少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义,不能辩证处理城镇建设与经济发展的关系,主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够产生直接效益的工作上,而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够。作为实施城乡一体化的主体,一些群众思想僵化、行动消极,突出表现为四种心理:一是留恋“面朝黄土背朝天”的生活,认为“种田是万本利、进城是找苦吃”,既不愿意离土、也不愿意进厂;二是怕离开土地失去生活依靠,怕进入城镇找不到就业门路,怕转移住宅不适应环境;三是划地为牢,死守田园,欺生排外,不愿对外交流;四是等待观望,苦度穷熬,寄希望于政策搬迁,寄希望于政府扶持。这些落后的思想观念,人为地在农村与城镇之间划上了界限、制造了“鸿沟”,难以推进城乡通融、协调发展。

    (二)政策环境不优,农民进城的“门槛”需要降低。在户籍管理方面,现行城乡二元户籍管理的制度没有彻底改变,农民进城必须达到有关部门制定的各种标准,而且户口迁转手续繁杂,一些地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用,在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制;在土地使用方面,由于存量土地的置换转让缺乏具体规定,加上国家对建没用地实行严格控制的统一政策,致使农民进城难度很大;在发展环境方面,少数地方对在城镇生产经营的企业和个人,乱收费、乱罚款、乱摊派的屡禁不止,就业、、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”,抑制了农民进城的积极性。种种有形和无形的“门槛”,把大量想进城的农民拒之城外。

    (三)城镇规模过小,城镇本身的“容量”需要扩大。目前,小城镇发展普遍存在追求数量、忽视质量的问题,突出表现为人口少、面积小、设施差。据有关资料显示,我国建制镇已达到19216座,城镇人口16984万,平均每座城镇只有8千多人,若扣除1689座县级城镇,平均每座非县级城镇只有5千多人,不足5千人的城镇有1万多个;平均每个小城镇的建成区面积只有0.3平方公里。同时,由于遍地开花,乱铺摊子,、通讯、水电等基础设施简陋,文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后,市场功能残缺。加之城镇规模过小、功能不全、缺乏特色,必然导致对人口的吸纳力降低、对要素的聚合力减弱,制约了城镇的进一步发展。

    (四)建设投入短缺,城镇发展的“瓶颈”需要突破。目前,小城镇建设的筹资渠道窄、建设投入少。方面,随着基层金融机构的撤并收缩,国家投资重点转向大中城市,小城镇建设的信贷投入微乎其微;引资方面,受地理位置偏远、基础设施落后等因素的,小城镇的发展环境无法与大中城市竞争,吸引外商进镇投资的规模有限;财政方面,由于县财政实行垂直管理,乡镇政府无力调剂资金用于城镇建设,县级财政由于“僧多粥少”而力不从心、鞭长莫及。由于银行投得少、向上争得少、市场筹得少,小城镇建设只能依靠土地收益和社会投资作支撑,而绝大多数农民刚刚跨越温饱,进镇建房后资金所剩无几。从而,资金短缺是制约城镇发展的最大“瓶颈”。

    三、推进城乡一体化的出路探讨

    (一)以深化认识为突破点,理清城乡一体化的工作思路。小城镇、推进城乡一体化,是带动增长的“火车头”,是转移剩余劳动力的“蓄水池”,是加快结构调整的“推进器”,是城镇辐射农村的“连接点”。要把这项工作作为带动经济发展的一项重大战略,摆在突出位置,强化工作措施,精心组织实施。推进城乡一体化总的思路是建设城镇、提升村庄、城乡互融、协调发展,最终消灭城乡差别。具体实施中,要坚持四个结合:一是坚持繁荣农村与发展城镇相结合。农业是整个国民经济的基础,“基础不牢、地动山摇”。只有农村经济发展了,农民富裕了,农民才能进城,才能缩小城乡差别。二是坚持整体推进与重点突破相结合。推进城乡一体化,不能一哄而起,盲目发展。要在有效利用现有城镇的基础上,重点扶持已经形成一定人口和经济规模的城镇优先发展,特别是加强中心镇、口子镇和边贸镇建设。三是坚持凝聚内力与借助外力相结合。既要从实际出发,充分考虑各地的发展水平、区位条件和资源优势、挖掘自身潜力,走特色发展之路;又要按照市场经济要求,打破各种不利于城镇发展的体制束缚,广泛开辟投融资渠道,增强城镇自我发展、自我积累的能力。四是坚持经济效益与社会效益相结合。发展小城镇,不能以牺牲经济效益和环境效益为代价,应注重社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。

    (二)以创新机制为切入点,筹集城乡一体化的建设投入。推进城乡一体化的关键是发展小城镇,发展小城镇离不开投入。要突破小城镇发展的“瓶颈”,就必须创新机制,建立多元化、多形式、多渠道的投资体制。一是加强引导,政府筹资。发挥政府投入的引导作用,每年安排一定资金用于城乡一体化的规划建设,以政府的投入调动社会投资建设城镇的积极性。二是产权拍卖,社会聚资。对市政公用设施经营权、城镇道路冠名权和广告经营权等实行转让拍卖,鼓励和吸引或个体私营参与投资建设城镇的公用设施。同时,鼓励外出务工人员回乡创业、兴办项目、建设城镇,支持他们领办、创办企业和中介服务组织。三是盘活存量,以地生资。由政府出面对城镇规划区内的土地进行征用,配套建设水、电、路等基础设施使其升值,然后面向市场竞价拍卖经营权,回收资金用于小城镇建设。四是扩大开放,招商引资。把优化投资环境特别是加强软环境作为引资的基础工程,全方位开放、深层次引进、大范围联合、高起点嫁接,吸引外来资金参与城镇开发和建设。五是申报项目,银行贷资。对收益可观、潜力巨大、前景广阔的优势项目,论证,积极申报,争取部门对城镇建设的信贷投入。

    (三)以完善政策为立足点,营造城乡一体化的良好环境。城乡一体化的过程是农民向城镇转移的过程。农民进城与否,归根到底是一种利益选择,无利可图或者得不偿失,农民必然不会进城。因此,要完善有关政策,为农民进城营造良好环境。一是完善户籍管理政策。放开农民进镇落户的限制,建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度,彻底消除户籍制度的“等级烙印”,使其转变为一个单纯的人口登记制度的工具,最终实现城镇户籍管理一体化。对长期在小城镇工作、有稳定的职业收入和住所的农民,允许转为城镇户口;对不具备转为城镇户口、但在小城镇居住时间较长的,可办理城镇常住户口;对在乡镇企业工作的农民,可将户口迁入所在企业统一管理。二是完善土地使用政策。对小城镇建设用地实行统一规划、统一征地、统一划拨、统一管理,并建立严格的耕地审批和考核指标体系。以稳定农村现行土地政策为前提,妥善处理农民离土进镇与稳定土地承包政策的关系,解决好土地使用权的合理流转。三是完善社会保障政策。加快发展、文化、卫生等与城镇居民生活密切相关的社会事业,逐步建立健全失业、养老、医疗等社会保障体系,解除进镇落户农民及相关人员的后顾之忧。

    (四)以城镇建设为着力点,优化城乡一体化的有效载体。推进城乡一体化,必须抓好城镇建设,增强城镇对人口的吸纳力。一是科学化规划,以规划扬特色。要根据区位优势、条件等因素,因地制宜,科学规划,合理布局,明确城镇发展的定位和方向,对乡镇企业和工矿企业发达的着力建设主导型城镇,对矿产资源和土特产品丰富的着力建设资源开发型城镇,对沿干线、区位优势明显的着力建设商业贸易型城镇,对人文色彩突出和山水风光独特的着力建设服务型城镇,形成设施齐全、品位高雅、特色鲜明、风格迥异的城镇体系。二是坚持优质化建设,以建设创精品。要维护规划的严肃、权威性,树立精品意识,做到规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋,严把施工资质关、材料质量关、竣工验收关,确保建设高标准高质量。三是坚持规范化管理,以管理树形象。完善城镇管理体制,健全规章制度,加快社区建设,整治脏乱差现象,切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。四是坚持市场化运作,以经营养城镇。树立经营理念,把城镇可盘活存量资产推向市场,实行资本营运,走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

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